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Se está cumprindo o acordo com as Farc?

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O ‘fast track’ caminha lento. Há descoordenação no governo, o dinheiro escasseia, e continuam matando líderes nas zonas de onde as Farc saíram. Há dificuldades para aplicar a anistia. SEMANA expõe cinco fatores críticos que afetam a implementação da paz.

Se está cumprindo o acordo com as Farc?

A comissão de seguimento à implementação dos acordos de paz, da qual fazem parte o ministro Juan Fernando Cristo e o comissionado Sergio Jaramillo, assim como três membros das Farc, se reuniu com o Senado para avaliar o cumprimento dos acordos, antes de seguir o debate sobre a JEP. Foto: Juan Sebastião Cuellar

Depois de dois meses e meio de haver entrado em vigência o acordo de paz entre o governo e as Farc, a imagem que predomina é a de 7.000 guerrilheiros que entram numas zonas veredais nas quais não há condições para viver. As Farc já falam de descumprimento do Estado, enquanto o governo se vê em palpos de aranha para cumprir o acordado. A preocupação cresce porque, como disse o próprio alto comissionado de paz, Sergio Jaramillo, a maioria dos processos de paz fracassam depois da firma, durante sua implementação. Ainda que há consenso internacional em que o acordo firmado no Teatro Colón é um dos mais completos e profundos, a experiência comparada demonstra que o papel pode com tudo e que a prova ácida está na prática.
“A qualidade de um acordo não é nem mais nem menos que a qualidade de sua implementação”, diz Jean Paul Lederach, da Universidade de Notre Dame, um dos expertos mundiais nesta matéria. Segundo seus estudos comparados, “quando se cumpre 60 por cento ou mais do acordado, as possibilidades de retornar à guerra são muito menores”. E acrescenta que, segundo a experiência, os primeiros 18 meses são cruciais. Neles se assentam as bases para encaminhar o país pelo rumo da não repetição.

Esses primeiros 18 meses tão críticos serão mais ainda para a Colômbia. Primeiro, porque o acordo tem um consenso político precário desde o triunfo do Não no plebiscito. Segundo, porque o governo de Juan Manuel Santos recebeu um golpe duro à sua governabilidade com o escândalo da Odebrecht. E terceiro, porque 2017 disparou com ares de campanha eleitoral e cada quem ventila suas próprias agendas abrigadas sob a palavra de ordem do pós-conflito.

Estas dificuldades iniciais são lógicas, pois o acordo é complexo e se necessita ajustar muitas porcas para que a máquina da paz funcione como deve ser. Estes são os cinco problemas que SEMANA identificou para o arranque da implementação.

1. Implementar ou renegociar?

A implementação é uma tarefa do Estado em todos os seus níveis, porém quem a rastreia é a Comissão de Seguimento, Impulso e Verificação à Implementação do Acordo Final conhecida como CSIVI. Dela fazem parte três membros de alto nível do governo e três das Farc, com acompanhamento dos países garantidores. Até agora a CSIVI se concentrou em revisar os projetos de lei que o governo redige para que o Congresso os aprove via fast track. Cada projeto requereu novas negociações e ajustes porque há centenas de comentários e propostas dos congressistas. Porém também porque surgem interpretações diferentes entre as partes. Até agora há 2 leis aprovadas no Congresso – Anistia e reforma à lei quinta – de mais de 40 que se necessita. Em trâmite está a que cria a JEP, que é um ato legislativo central para o resto de desenvolvimentos do acordo. Também está em trâmite o Estatuto da Oposição, redigido pelos partidos políticos, e o ato legislativo que regula a reincorporação política das Farc. Na gaveta há outros, como a lei que cria a unidade especial contra o crime organizado, a reforma eleitoral e uma nova lei de terras.
 
Porém cresce a angústia porque no Congresso as maiorias são cada vez mais precárias. Os partidos já estão em função de sua agenda eleitoral, e no caso da JEP tanto o promotor como o procurador apresentaram objeções, o que requereu que o governo negocie com muitos grupos. Também porque leis aprovadas, como a de anistia, não se puseram em marcha plenamente porque os juízes consideram que há vazios e se teve que tramitar um decreto regulamentar.

A lentidão na montagem das 26 zonas veredais transitórias também tem concentrado a energia da CSIVI, que tem apenas quatro meses para aprovar um plano marco, que será a folha de rota da implementação a longo prazo, e do qual ainda não há nem um esboço.

De igual maneira, o Conselho Nacional de Reincorporação, instalado em dezembro, do qual fazem parte dois membros do governo e dois das Farc, teve que se concentrar no urgente. Em dois meses só conseguiu levar adiante o formulário da pesquisa que a Universidade Nacional aplicará nas zonas veredais para caracterizar aos guerrilheiros e resolver a rota de saída dos menores dos acampamentos.

Não tem abordado os temas maiores porque no acordo pactuado em Havana este aspecto ficou desenhado em brocha gorda. Não se definiu como será a reincorporação nem a ser liderada por qual instituição. Aspectos que, portanto, apenas se estão acordando. O que, sim, está claro para todas as partes é que a reincorporação das Farc será diferente das que já houveram em Colômbia, pois será um modelo predominantemente coletivo, com ênfase no político e no territorial. Porém, igualmente, o tempo urge e restam menos de quatro meses para redigir um plano inovador e realista.

A propósito destes temas, as Farc são muito mais frágeis que o governo, posto que não contam com assessores. Eles solicitaram uma equipe de 30 pessoas que ajudem a elaborar os projetos em todas as áreas sem que ainda se lhes tenha dado resposta.

2. O fator político

Estava claro que, depois do triunfo do Não no plebiscito de 2 de outubro, a implementação do novo acordo ia transcorrer em meio de um clima político pesado. Também se cria que o governo tinha as maiorias asseguradas no Congresso para passar as leis necessárias para consolidar o processo de paz. Porém tem sido mais complicado. Por um lado, o escândalo da Odebrecht, com todos os seus paradoxos, enfraqueceu a já golpeada governabilidade de Santos. Nesta terça-feira o Senado deve aprovar o ato legislativo para criar a JEP e com isso de espera que fluam as demais leis. No entanto, cada partido já está em função de armar suas campanhas para 2018 e o tema da corrupção parece haver deslocado ao do pós-conflito como eixo das eleições. Para muitos partidos, a paz passou para segundo plano.

A isso se soma a incerteza sobre o gabinete ministerial. Se sabe que o vice-presidente Vargas Lleras se vai num mês para aspirar à presidência, porém também o fariam vários ministros que jogam um papel protagônico na implementação dos acordos. Basicamente, ainda não se sabe se Juan Fernando Cristo, a alma do fast track, continuará. Tampouco se continuará Clara López, a quem lhe encarregaram da tarefa da reincorporação. Sob interrogante estão o ministro de Agricultura, o de Fazenda, e já renunciou o de Justiça. Uma crise de gabinete pode atrasar as tarefas do pós-acordo mais do que o esperado.

Como se fosse pouco, há pairando uma grande conflitividade social que afeta diretamente a implementação dos acordos. A decisão de começar a erradicar a coca à força, quando ainda não dispara com firmeza a substituição de cultivos, já está esquentando a muitas regiões onde se anunciam protestos. Por outro lado, Santos está sob a pressão dos Estados Unidos e de muitos setores no país que exigem uma resposta drástica ante o incremento dos cultivos.

A isso se soma que o governo não começou a montar o sistema geral de garantias de segurança, que deve estar funcionando simultaneamente com a deixação de armas das Farc. Continuam as mortes de líderes em zonas das quais os guerrilheiros saíram. Enquanto alguns setores falam de ressurgimento paramilitar, o governo e a Promotoria asseguram que são casos isolados. A força pública tem planos para o pós-conflito a longo prazo, porém não parece tê-los para as contingências imediatas.

3. Há dinheiro, porém não suficiente

A implementação do acordo final chega num momento de vacas magras e por isso no texto pactuado fica claro que se terá em conta a realidade fiscal. O paradoxo é que no orçamento de 2017, se bem que que há alguns recursos contemplados para o pós-conflito, não os há para a implementação do acordo em particular. Parte da explicação é que ainda não há um plano marco de implementação que dará a pauta de quanto se necessita em cada área e por quanto tempo. Por isso as novas instituições criadas para avançar em temas como o desenvolvimento rural integral ou os cultivos ilícitos não têm dinheiro e tiveram que buscar em outras arcas. O presidente Santos fez alguns remanejamentos recentes com seu Plano Colômbia Repunta. Basicamente lançou mão de recursos não usados do fundo de regalias, e os encaminhou para a construção de 3.000 quilômetros de rodovias terciárias. Igualmente, se conseguiu financiar o programa de substituição de cultivos para este ano. Algo similar ocorrerá com os programas de desenvolvimento rural com enfoque territorial PDT, que começarão a ser financiados com recursos que alguns ministérios, como de Agricultura, transferem.
Na sua passagem por Bogotá, o Prêmio Nobel de Economia Joseph Stiglitz deixou nesta semana uma mensagem: há que investir na paz ainda que tenha que se endividar. Nem todo mundo comparte desta opinião, porém deixou mais de uma pessoa pensando.

4. Por onde começar?

Para ninguém é um segredo que hoje no governo há duas visões sobre o que deve ser a implementação dos acordos no território. Por um lado está o enfoque de paz territorial que o alto comissionado Sergio Jaramillo tem promovido. Por outro, a ideia que muitos no governo têm de que o pós-conflito abarca todo o país, e que portanto o dinheiro deve ser investido segundo as necessidades que apareçam.

Adicionalmente, está o enfoque de atuação urgente focalizada nas zonas veredais e nos 51 municípios onde a coca está no auge, liderado pelo conselheiro para o pós-conflito, Rafael Pardo. Na realidade, conceitualmente não há contradição, pois o governo sabe que tem que cumprir o acordado em Havana, e ao mesmo tempo que o pós-conflito vai mais além do que o texto do acordo final contém.

Ainda que estas posições sejam irreconciliáveis, o debate se tensiona quando os recursos e o tempo são escassos. Uma coisa é que os 3.000 quilômetros de rodovias sejam feitos onde se necessita, em qualquer zona rural do país, e outra muito diferente é que se lhes dê prioridade às 16 sub-regiões definidas com as Farc para impulsar os Programas de Desenvolvimento com Enfoque Territorial [PDET]. Estas sub-regiões são as mais vulneráveis em termos de pobreza, ilegalidade e violência. E coincidem com as 16 circunscrições eleitorais especiais que serão criadas para a Câmara de Representantes. Por isso, afinal, este debate que parece tão técnico, sobre onde investir os recursos existentes, também está atravessado por lógicas políticas. Há aqueles que pensam que as Farc capitalizariam eleitoralmente os PDET, por um lado, e os que creem que alguns membros do governo têm interesse em usar os recursos do pós-conflito com objetivo eleitoral em outras regiões onde podem obter mais dividendos.

Um segundo plano destas diferenças tem a ver com os mecanismos de participação. Nos PDET, assim como nos programas de substituição de cultivos, as comunidades têm uma alta capacidade de tomada de decisões. Formalmente todo mundo aceita esse esquema de construir o desenvolvimento rural de baixo pra cima, porém na prática se faz mal e por isso as comunidades costumam ser muito céticas a propósito. O Estado tem o desafio de fazer desta vez as coisas de outra forma, com o povo e de maneira integral. E isso não coincide com a cultura de feudos que existe no Estado.

5. Retomando a liderança

Duas decisões tomadas pelo presidente Santos nas últimas semanas vão servir enormemente à implementação do acordo final. Por um lado, a criação do gabinete do pós-conflito, que se reúne todas as segundas-feiras. Ali Santos está tomando pessoalmente decisões práticas, pedindo contas sobre o que se fez e delegando responsabilidades. A segunda decisão é ter nomeado vice-presidente ao general Óscar Naranjo para substituir Germán Vargas Lleras quando renuncie.  Naranjo terá a tarefa de liderar a implementação e fazer com que todo o governo marche numa mesma via, pois a queixa mais recorrente é a falta de coordenação. Um dos aspectos críticos surgidos num dos gabinetes de pós-conflito foram as dificuldades para que o escritório de pós-conflito e o Ministério de Defesa coordenem a erradicação e a substituição com uma mesma estratégia. Mais ainda, que ambas possam se coordenar com a agencia de terras para assuntos de titulação, e com a do território para o desenvolvimento rural integral.

O governo deve fazer mais de 280 ações. Todos os ministérios têm uma parte, há várias instituições novas, e enquadrar na fila a todos para a foto está se tornando muito difícil. O risco é que se reproduza um problema real que há no Estado: que cada um atue por seu lado, de maneira fragmentária e sem continuidade. Assim não se poderá fazer um bom pós-conflito.

Tradução: Joaquim Lisboa Neto

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